Депутаты-коммунисты Государственной Думы обратились в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции РФ положения о взимании платы с большегрузных автомобилей (система «Платон»). Публикуем текст запроса.

В Конституционный Суд

Российской Федерации

Заявители: одна пятая депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (92 депутата)

Представители заявителей:

1. Синельщиков Юрий Петрович,

депутат Государственной Думы ФС РФ

2. Соловьев Вадим Георгиевич,

депутат Государственной Думы ФС РФ

Запрос

о соответствии Конституции Российской Федерации статьи 12.21.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьи 31.1 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Постановления Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 г. № 504 "О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн"

Настоящий запрос направляется в Конституционный Суд Российской Федерации на основании п. «а» ч.2 ст. 125 Конституции Российской Федерации.

Основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации (ее статье 57, части 3 статьи 75, части 3 статьи 55, п. «к» части 1 статьи 72, 74, 76) статья 12.21.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, введенная Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. № 68-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (опубликован в "Российской газете", N 75, 08.04.2011), а также статья 31.1 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (опубликован в "Российской газете", N 75, 08.04.2011) и Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 г. № 504 «О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн» и утвержденные этим Постановлением «Правила взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн» (опубликовано в «Собрании законодательства РФ», 24.06.2013, N 25, ст. 3165).

С 15 ноября 2015 года в Российской Федерации действует система взимания платы с автомобилей, имеющих разрешенную массу свыше 12 тонн. Основой системы взимания платы явились упомянутые Федеральные законы № 257-ФЗ от 8 ноября 2007 года и 68-ФЗ от 6 апреля 2011 года, которые устанавливают обязанность внесения платы при движении по автомобильным дорогам федерального значения автомобилей с разрешенной максимальной массой свыше 12 тонн. Последний закон устанавливает и административную ответственность за движение без оплаты. Однако, устанавливая обязанность по уплате, законодатель в данном случае ограничился лишь указанием на то, что платеж производится владельцами транспортных средств и зачисляется в федеральный бюджет. При этом размер такой платы, порядок ее взимания законодатель поручил установить Правительству Российской Федерации (ч.8, ст. 31.1 ФЗ от 8 ноября 2007 года № 257, статья 3 ФЗ от 6 апреля 2011 г. № 68). Правительство установило, что оплата проезда осуществляется двумя способами – с помощью маршрутной карты или бортового устройства. Расчет производится в зависимости от фактического пробега транспортного средства по тарифу за километр. Часть собранных средств должна быть направлена в Дорожный фонд Российской Федерации на приведение федеральных автомобильных трасс в надлежащее состояние. Эти и другие правила, а также размер платы установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 г. № 504 "О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн" и утвержденными этим постановлением "Правилами взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн". В установленный 14 июня 2013 г. порядок вносились изменения Постановлением Правительства РФ от 18.05.2015 № 474 и от 03.11.2015 № 1191.

Введенные указанными нормами платежи и административная ответственность за движение без оплаты не соответствуют Конституции Российской Федерации в силу следующих обстоятельств.

1. Плата для большегрузных автомобилей в нарушение Конституции РФ введена не Налоговым кодексом РФ и не другим Федеральным законом о налогах и сборах, а Постановлением Правительства РФ.

1.1. Статья 57 Конституции Российской Федерации вводит правило: «Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы». Эта норма является наиболее значимой в Конституции статьей о налогах и сборах. В силу статьи 64 Конституции ее положения составляют одну из основ правового статуса личности в Российской Федерации. Понятие законно установленные налоги и сборы, содержащееся в статье 57 Конституции, означает, что налоги и сборы должны устанавливаться исключительно законами. Этому соответствует конституционный запрет ограничения прав и свобод человека и гражданина иначе, чем федеральным законом (ч.3 ст.55 Конституции). В части 3 статьи 75 Конституции Российской Федерации установлено, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. В статье 106 Конституции РФ подчеркивается, что принятые Государственной Думой Федеральные законы о федеральных налогах и сборах подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации Российской Федерации.

1.2. Эти положения Конституции конкретизированы в части 1 статьи 1 Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ), которая гласит: «Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах».

Часть 5 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации установила: «Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные настоящим Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено настоящим Кодексом».

Налоговый кодекс Российской Федерации в развитие статьи 57 Конституции выстраивает стройную, последовательную и достаточно определенную систему налогообложения граждан и юридических лиц. Устанавливая виды налогов и сборов, Кодекс выделяет федеральные, региональные и местные (статья 12). Таким образом, введенная Правительством Российской Федерации плата за проезд по дорогам общего пользования федерального значения транспортных средств, имеющих разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, противоречит Конституции Российской Федерации, а также изданному в ее развитие Налоговому кодексу Российской Федерации.

1.3. Конституционный Суд РФ в своих постановлениях сформулировал правовые позиции о том, что установить налог или сбор можно только законом; налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться «законно установленными». Суд подчеркивает, что Конституция исключает возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти (см. Постановление от 04.04.1996 № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы»). В Постановлении от 11.11.1997 № 16-П «По делу о проверке конституционности статьи 11.1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года "О Государственной границе Российской Федерации" в редакции от 19 июля 1997 года» суд сформулировал правовую позицию: конституционное требование об установлении налогов и сборов только и исключительно в законодательном порядке представляет собой один из принципов правового демократического государства и имеет своей целью гарантировать, в частности, права и законные интересы налогоплательщиков от произвола и несанкционированного вмешательства исполнительной власти; только закон в силу его определенности, стабильности, особого порядка принятия может предоставить налогоплательщику достоверные данные для исполнения им налоговой повинности. Если существенные элементы налога или сбора устанавливаются исполнительной властью, то принцип определенности налоговых обязательств подвергается угрозе. Аналогичные требования предъявляются к сборам: в Постановлении от 28.02.2006 № 2-П суд, рассмотрев дело о конституционности Федерального закона «О связи», указал, что при установлении предусмотренных им отчислений в специальный резерв универсального обслуживания, существенные элементы указанных неналоговых фискальных платежей (сборов) – объект и база, максимальный размер ставки или его критерии, должны быть установлены непосредственно законом.

В этом Постановлении от 28.02.2006 № 2-П Конституционный Суд подробно изложил критерии ограничения налогов от сборов, а также признал, что публичные платежи, не включенные в Налоговый кодекс, но являющиеся по своей природе сборами, также входят в сферу действия комментируемой статьи Конституции. В частности, Суд указал, что иные обязательные в силу закона публичные платежи в бюджет, не являющиеся налогами, а также не подпадающие под данное Налоговым кодексом определение сборов и не указанные в нем в качестве таковых, но по своей сути представляющие собой именно фискальные сборы, не должны выводиться из сферы действия ст. 57 Конституции и развивающих ее доктринальных правовых позиций КС РФ об условиях надлежащего установления налогов и сборов, конкретизированных законодателем применительно к сборам, в частности в п. 3 ст. 17 НК, которая приобретает тем самым универсальный характер.

1.4. Вводимая Правительством плата по установленным ставкам за перевозку тяжеловесных грузов является отчуждением собственности, носит обязательный характер, обеспечивается государственным принуждением, предназначена для публичных нужд, - финансирования затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством дорог общего пользования, вносится в федеральный бюджет. В этом она мало чем отличается по существу от других аналогичных налоговых платежей. В данном случае предусмотрена лишь дополнительная плата, обусловленная большим износом дорожного покрытия, который причиняют большегрузные автомобили и необходимостью соответственно его дополнительного ремонта.

Исходя из изложенного и учитывая позицию Конституционного Суда, неоднократно высказанную им ранее в своих решениях, можно утверждать, что плата за перевозку тяжеловесных грузов является платежом налогового характера и, следовательно, все существенные элементы этого платежа могут быть установлены только федеральным законодательством в надлежащем порядке в форме налогового закона.

Эти и другие обстоятельства, свидетельствующие о неконституционности установленной платы, изложены подробнее в Дополнительном обосновании (Приложение № 1 к настоящему запросу).

2. Административная ответственность за движение большегрузных автомобилей по дорогам без оплаты или с нарушением порядка оплаты в нарушение Конституции РФ установлена не законом, а Постановлением Правительства и вводит препятствия для свободного перемещения товаров.

2.1. Часть третья статьи 55 Конституции Российской Федерации устанавливает правило о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены лишь федеральным законом. Конституционный Суд в своем Постановлении от 14.07.2015 № 20-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 1.7 и пункта 2 статьи 31.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом мирового судьи судебного участка № 1 Выксунского судебного района Нижегородской области» подчеркнул, что в Российской Федерации как правовом демократическом государстве привлечение виновного лица к административной ответственности осуществляется на основании закона. При этом административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п «к» ч.1 ст.72 Конституции). В соответствии со ст.76 Конституции РФ, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьей 74 Конституции РФ, на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Из приведенных конституционных положений вытекают два правила: во-первых, административная ответственность за те или иные деяния может быть введена лишь федеральными законами либо законами субъектов, во-вторых, введение какой-либо административной ответственности в целях воспрепятствования свободному перемещению товаров может быть лишь в целях обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

2.2. Между тем, вопреки положениям статьи 74 Конституции РФ, Федеральным законом от 6 апреля 2011 года № 68-ФЗ в КоАП введена статья 12.21.3, устанавливающая ответственность за несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о внесении платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн. Диспозиция статьи предусматривает ответственность за движение транспортного средства, имеющего разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения без внесения платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения таким транспортным средством, если плата является обязательной (Федеральным законом РФ от 14 декабря 2015 г. № 378-ФЗ в санкцию статьи внесены изменения).

2.3. Более того, Постановлением Правительства от 14 июня 2013 года № 504 «О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн» утверждены Правила взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн.

В п.12 Правил определяется предусмотренное в статье 12.21.3 КоАП понятие «движение без внесения платы». Предусмотренные в этом пункте положения являются не толкованием и даже не конкретизацией установленных в упомянутой статье КоАП РФ положений, а по существу новыми правовыми нормами, вводящими административную ответственность за деяния, не предусмотренные законом, дополняющие закон.

Так в подпункте «а» пункта 12 Правил вводится административная ответственности в случае движения транспортного средства, за которым закреплено соответствующее бортовое устройство или стороннее бортовое устройство, по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения при выключенном или неисправном бортовом устройстве или стороннем бортовом устройстве либо при отсутствии таких устройств и без оформления при этом маршрутной карты. Подпункт «б» устанавливает ответственность за движение транспортного средства, за которым не закреплено бортовое устройство или стороннее бортовое устройство, по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения без оформления при этом маршрутной карты. Подпункт «в» вводит ответственность за движение транспортного средства, в отношении которого оформлена маршрутная карта, в дату, время или по маршруту, которые не соответствуют указанным в этой маршрутной карте. Подпункт «г» говорит об ответственности за продолжение движения транспортного средства при израсходовании денежных средств, внесенных владельцем транспортного средства оператору в качестве платы в соответствии с упомянутыми правилами.

Перечисленные нарушения правил не всегда являются свидетельством уклонения лица от внесения платы и потому не вытекают из диспозиции статьи 12.21.3 КоАП РФ.

На основании изложенного просим признать несоответствующими Конституции Российской Федерации (ее статье 57, части 3 статьи 75, части 3 статьи 55, п. «к» части 1 статьи 72 статье 74, статье 76) статью 12.21.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, введенную Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. № 68-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также статью 31.1 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 г. № 504 «О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн» и утвержденные этим Постановлением «Правила взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн».

Представители заявителей:

Депутаты Государственной Думы

Федерального Собрания

Российской Федерации

Синельщиков Ю.П.

Соловьев В.Г.

Пресс-служба фракции КПРФ в Государственной Думе